Reformas educativas recientes y nueva Ley de Educación

Educación de Adultos
Reformas educativas recientes y nueva Ley de Educación
La modernización educativa en México 

Las acciones realizadas en materia educativa por el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, se producen en el marco de lo que algunos analistas califican como “el fin de un ciclo” en el desarrollo de los sistemas educativos latinoamericanos (Cf. CEPAL-UNESCO, 1992). En efecto, al menos en el caso de México, el desarrollo del sistema educativo nacional (SEN) puede periodizarse en tres grandes etapas: un período de institucionalización (1920-1940), un período de crecimiento acelerado y diferenciación del sistema (1940-l980), y un período reciente de estancamiento (década de los 80). La primera de estas etapas se caracterizó por la creación de un sistema de educación básica, de carácter único, nacional, centralizado y homogéneo. Sus dos principales tareas fueron: a) abatir los altos índices de analfabetismo (alrededor del 70 por ciento tras la Revolución), llevando la escuela a los sectores mayoritarios del país y, b) identificar a los diferentes grupos (clases, etnias, comunidades, etcétera) con el naciente estado posrevolucionario, es decir, integrar a la nación mediante la promoción de una cultura

nacional única para todos los mexicanos (lenguaje, símbolos, etcétera).

La segunda etapa, de los años 40 a los 80, consistió en un acelerado proceso de expansión y diferenciación del sistema educativo. Por una parte, la matrícula en educación básica creció rápidamente, y por otro, el SEN se diversificó con el surgimiento y consolidación de otros subsistemas: educación técnico-agropecuaria, bachillerato, universidades, etcétera. Este último *Investigador del Departamento de Investigaciones Educativas, del Centro de Investigación y Estudios Avanzados del IPN. Gregorio Hernández Zamora* proceso, aunado a la terrible caída del gasto educativo durante la década de los 80, generó tensiones y contradicciones que revelaron la rigidez y obsolecencia de ciertas estructuras (curriculares, administrativas, etcétera). Así, hacia fines de los 80 el SEN llegó aun momento de agotamiento en algunos de sus patrones de desarrollo: el acelerado ritmo de crecimiento de la matrícula en todos los niveles disminuyó o se estancó; el descendió a los niveles de 1979; la calidad del servicio, sobre todo en educación básica, se puso en tela de juicio. Esta situación llevó al gobierno a identificar cuatro grandes problemáticas del SEN: eficiencia, calidad de la educación, centralización-burocratización y financiamiento.

1. Eficiencia.- Si bien, para mediados de los años 80, casi se había logrado satisfacer la demanda de enseñanza primaria, alcanzando una cobertura del 98 por ciento, también se habían generado problemas como: serias disparidades regionales, descenso en la cobertura en años recientes (del 98 por ciento ya

mencionado, pasó al 90 por ciento, según el censo de 1990); persistencia de elevados índices de

analfabetismo (12.4 por ciento promedio nacional) con serias disparidades regionales (casi 100 por ciento en algunas comunidades indígenas, y menos de 3 por ciento en algunas zonas urbanas); incremento de los índices de expulsión o deserción (en personas entre 3 y 15 años, el 33 por ciento está fuera de la escuela; 20 millones de adultos sin primaria terminada, 16 millones sin secundaria, 6 millones de analfabetas (42 millones de adultos sin educación básica terminada); estancamiento o baja en el índice de escolaridad a nivel nacional.

2. Calidad de la educación básica.- El acelerado crecimiento del ssiisstteema no se correspondió con una Artículos razonable y homogénea calidad del servicio. Las deficiencias en calidad se expresa en: a) serias disparidades regionales, b) bajos resultados en evaluaciones del rendimiento escolar, c) contenidos, planes, programas y materiales inadecuados, tanto para el progreso personal como para el desarrollo del país.

3. En lo organizativo.- El esquema de fuerte centralización administrativa, con que surgió y se desarrolló el SEN, llegó a una situación de agotamiento. Se resienten hoy los efectos negativos de una excesiva centralización y burocratización en el nivel de los organismos directivos; paralelamente se observa una escasa autoridad en la gestión escolar a nivel de los centros educativos. Igualmente se presenta una superposición de funciones entre los gobiernos federal, estatales y municipales, así como una escasa participación y responsabilidad en la educación de los jóvenes por parte de la sociedad civil (padres de familia y comunidad).

4. Financiamiento.- La década de los 80 fue particularmente desastrosa para el SEN. La caída en el

gasto educativo durante esta década impactó negativamente en la inversión en infraestructura y en

el salario magisterial. Frente a estos problemas, y ante los fuertes intereses corporativos que paralizaban todo intento de reforma dentro del sector educativo, el actual gobierno siguió una estrategia que consistió en ir de lo político a lo jurídico. En efecto, si observamos el orden en que se han dado las acciones, encontramos, en primer lugar, el desmantelamiento del viejo cacicazgo sindical en el SNTE (principal obstáculo histórico a la descentralización educativa) y, por último, la reforma a la Ley General de Educación. Entre estos dos extremos, se llevaron a cabo la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), y la reforma al Artículo Tercero Constitucional.

Un aspecto importante en este proceso ha sido la renovación de la alta burocracia de la SEP (el otro dinosaurio educativo) desde el inicio de la gestión de Ernesto Zedillo. El nuevo secretario atrajo, como colaboradores suyos, a reconocidos académicos e intelectuales críticos. Esto, al margen de los resultados que un balance posterior arroje, significa el desmantelamiento de la vieja y anquilosada burocracia que por décadas gobernó los destinos de la educación

básica.

El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación básica (ANMEB) Más que una medida de trascendencia educativa directa, el ANMEB representa una transformación en las relaciones entre los actores políticos del sistema educativo: gobierno federal, SNTE y gobiernos estatales. Tres son los puntos clave del Acuerdo:
 1)Descentralización administrativa,
2) Reforma de planes y contenidos y
3) Carrera magisterial.
Del primer aspecto (la descentralización “federalización”) sería difícil preveer efectos educativos a corto o mediano plazo, pero es necesario puntualizar que se trata de una medida inscrita en el marco del proceso general de reforma del estado. Dicha reforma incluye dos componentes: uno político (disminuir el pesado centralismo y burocratismo que caracterizó la formación y desarrollo del estado mexicano posrevolucionario) y otro económico (reducir al “mínimo indispensable” la participación directa del

estado en la economía). Esta reforma se inscribe en el Artículos contexto de las reformas que desde principios de los años 80 se efectúan en los países occidentales, y que algunos autores denominaron como “fin del estado benefactor” y ascenso del neoliberalismo. Ya durante la gestión de Miguel de la Madrid se intentó descentralizar la educación básica. El fracaso se debió a las dificultades que implicaba dicha acción sin antes desmantelar los férreos poderes corporativos (sindicales e institucionales). La dificultad del gobierno para descentralizar la educación pública durante la década pasada, radicó precisamente en el hecho de que en estos años de crisis el gobierno se sirvió de estas anquilosadas corporaciones para atenuar el malestar social. Por ello, la sola mención de su posible desmantelamiento, vía descentralización, generaba fuertes resistencias que no pudieron ser resueltas sino hasta el actual sexenio. Así, el primer paso hacia la descentralización del SEN fue el desmantelamiento -a principios del sexenio- de uno de los cacicazgos sindicales más sólidos de las últimas décadas. El avance siguiente en la descentralización educativa se da casi al final del sexenio 1988-1994, cuando prácticamente ha concluido la privatización de la economía. La transferencia a los gobiernos estatales de los recursos financieros y materiales y de la responsabilidad de operar directamente el servicio educativo, no implican en sí mismos cambios notables en la calidad y eficiencia del mismo. La descentralización constituye el más problemático de los elementos de reforma, no sólo por sus implicaciones políticas para el SNTE-por la posible erosión de su poder corporativo a nivel nacional- sino también porque para los gobiernos estatales el problema no es menor, debido al incremento de sus responsabilidades, la inexperiencia en la operación del servicio y las implicaciones políticas que su trato directo con el magisterio les representarán. En cuanto a la reforma de contenidos y planes de estudio, la medida apunta a renovar el curriculum de la educación básica para fortalecer lo que a partir de la Conferencia Mundial Educación para Todos se ha denominado “necesidades básicas de aprendizaje” (lecto-escritura y el cálculo matemático elemental). La reforma, aunque de apariencia espectacular (nuevos libros de texto, nuevos planes de estudio) se orienta a precisar y fortalecer la adquisición de lo que ahora se ha dado en llamar “competencias básicas”.

La reforma al artículo 3o En diciembre de 1992 se reformó de nueva cuenta el artículo tercero constitucional, en algunos puntos centrales que se refieren al debate político-educativo en México. En relación al texto anterior la reforma de 1992 establece los siguientes puntos:

1) Se introduce el concepto de derecho a la educación.

2) Se explicita la obligación del Estado de impartir educación preescolar, primaria y secundaria.

3) Se decreta el carácter obligatorio de la educación primaria y secundaria.

4) Se elimina la fracción IV, que prohibía la “intervención” de las iglesias (corporaciones, ministros, etcétera) en los planteles de educación básica y normal.

5) Se decreta la atribución del Ejecutivo Federal para determinar los planes y programas de estudia a nivel nacional en los niveles de primaria, secundaria y normal.

6) En cuanto a la participación de los particulares en educación se realizan los siguientes cambios:

- hay una atenuación del énfasis con que anteriormente se establecía la capacidad del estado para otorgar y retirar autorización, Se eliminan las palabras “autorizar”, “negar” y “revocar”;

- se elimina la fracción V que establecía la capacidad del Estado para “retirar discrecionalmente, en cualquier tiempo, el reconocimiento de validez oficial a los estudios hechos en planteles particulares”

La nueva Ley de educación En relación a la Ley educativa de 1973, la nueva Ley implica cambios que se pueden caracterizar en dos niveles: 1) en la conceptualización misma de la educación y, 2) en la relaciones y la operación políticoadministrativa del sistema educativo. Como se aprecia en el Cuadro 1, en términos estrictamente formales la nueva de Educación modifica la estructura de la anterior de la siguiente manera. Se introducen tres nuevos capítulos: Artículos

- más relevante sea, con respecto a la Ley de 1973, la

- el III, relativo a la equidad de la educación

- el VII, participación social en educación

El capítulo V, referido a la participación de los

particulares en la educación no es un tema nuevo en sí.

Lo único que se hizo fue ampliar los artículos

respectivos de la antigua ley y convertirlo en un

capítulo específico. En este punto, quizá la novedad

primera frase de este capítulo:

“Artículo 54.- Los particulares podrán impartir

educación en todos sus tipos y modalidades”.

Mientras la Ley anterior señalaba:

“Artículo 35. La autorización a particulares para

impartir educación primaria, secundaria y normal y la

de cualquier tipo o grado destinada a obreros o a

Ley de Educación 1973

I. Disposiciones generales

II. Sistema Educativo Nacional

III. Distribución de la función educativa

IV. Planes y programas de estudio

V. Derechos y obligaciones en materia educativa

VI. Validez oficial de estudios

VII. Sanciones

Transitorios

Ley de Educación 1993:

Capítulo I. Disposiciones generales

Capítulo II. Del federalismo educativo

Sección l.- De la distribución de la función

social educativa

Sección 2.- De los servicios educativos

Sección 3.-

educación

Sección 4.- De la evaluación del sistema

educativo nacional

Capítulo III. De la equidad en la educación

Capítulo IV. Del proceso educativo

Sección 1 .- De los tipos y modalidades de

educación

Sección 2.- De los planes y programas de

estudio.

Sección 3 .- Del calendario escolar

Capítulo V. De la educación que impartan los

particulares

Capítulo VI. De la validez oficial de estudios y

de la certificación de conocimientos

Capítulo VII. De la participación social en la

educación

Sección 1.- De los padres de familia

Sección 2.- De los consejos de participación

social

Sección 3 .- De los medios de comunicación

Capítulo VIII. De las infracciones, las sanciones

y el recurso administrativo

Sección l.- De las infracciones y las

sanciones

Sección 2.- 2.Del recurso administrativo

Transitorios

el II, referido al federalismo educativo

Del financiamiento a la

Artículos

campesinos... podrán ser otorgados por la Secretaría

de Educación”.

De esta manera, se enfatiza la apertura a la

participación privada en educación.

En cuanto al capítulo II, sobre el federalismo

educativo, los cambios centrales son:

a) La formalización de la descentralización

administrativa, vía la definición de las figuras de

“autoridad educativa federal”, “autoridad educativa

local” y “autoridad educativa municipal”. En este

capítulo se reafirma la función normativa de la SEP,

respecto a educación básica y normal, y se reasignan

funciones “exclusivas” para cada una de las tres

figuras antes enunciadas. En concordancia con estos

cambios se reglamenta la concurrencia de los poderes

federal y estatales en el financiamiento de los servicios

educativos.

b) Instauración de un sistema nacional de formación,

actualización, capacitación y superación profesional

de maestros. Adicionalmente, se reconoce la figura del

maestro y se establece la obligación del Estado para

otorgar un “salario profesional” a los maestros del

sistema educativo público.

c) Instauración de un sistema nacional de evaluación

del sistema educativo. Los resultados de las evaluaciones

servirán para guiar acciones futuras y serán

del conocimiento público.

En el capítulo III se legisla, por primera vez, sobre

la equidad en educación básica. Es importante destacar

que, además, se amplía el concepto de equidad desde

el aspecto del acceso al de la permanencia. Como se

sabe, el acceso a la educación básica dejó de ser un

problema desde la década de los 80, al alcanzar una

cobertura en educación primaria del 98 por ciento. El

problema central, sin embargo, es la baja capacidad de

retención dentro del nivel, pues la escolaridad promedio

de los mexicanos es de cuarto grado de primaria.

Además, actualmente algunos especialistas consideran

que ni el acceso ni la permanencia son condiciones de

una verdadera equidad educativa, ya que es necesario

incluir en dicho concepto el problema del aprovechamiento

o rendimiento escolar.

En efecto, tanto los estudios realizados por la SEP

como el reciente estudio llevado a cabo por la revista

Nexos (Gilberto Guevara Niebla) reportan bajísimos

niveles de aprovechamiento (grado en que los alumnos

manejan los contenidos del programa escolar), lo que

indica que, aunque los alumnos tengan acceso y logren

permanecer dentro del sistema, las agudas diferencias

rcgionales en cuanto a infraestructura, permanencia

de los docentes, tipo de alumnos, etcétera, diluyen la

equidad al producir rendimientos escolares disímiles.

Nueva Ley General de Educación y

educación de adultos

En lo que a educación de adultos se refiere, si bien se

deroga la Ley Nacional de Educación de Adultos

(LNEA) de 1973, se puede afirmar que la nueva ley

recupera los aspectos fundamentales de dicho

ordenamiento. En primer lugar estaría la recuperación

del carácter público de la educación de adultos. El

artículo 2 de la LNEA señalaba:

“Artículo 2. La educación general básica para

adultos forma parte del sistema educativo nacional y

está destinada a los mayores de quince años que no

hayan cursado o concluido estudios de primaria o

secundaria”.

“La educación para adultos es una forma de la

educación extraescolar que se basa en el autodidactismo

y en la solidaridad social como los medios más

adecuados para adquirir, transmitir y acrecentar la

cultura y fortalecer la unidad entre los distintos sectores

que componen la población”.

Mientras que el artículo 39 de la Ley General de

Educación dice:

“Artículo 39.- En el sistema educativo nacional

también se impartirá educación inicial, educación

especial y educación para adultos”.

Y en el artículo 43 recupera otra parte del artículo

2o. de la Ley derogada:

“Artículo 43.- La educación para adultos está

destinada a individuos de quince años o más que no

hayan cursado o concluido la educación básica y

comprende, entre otras, la alfabetización la educación

primaria y la secundaria, así como la formación para

el trabajo, con las particularidades adecuadas a dicha

población. Esta educación se apoyará en la solidaridad

social”.

Ahora bien, es en este artículo (el 43) donde se

introduce una cambio importante respecto a la ley

anterior. Variación que puede significar un cambio

Educación de Adultos

pedagógico, metodológico y organizativo en la

educación de adultos. Me refiero a la eliminación del

término “autodidactismo”, principio conceptual que

durante años orientó el diseño de métodos, materiales

y formas organizativas de la educación para adultos.

Esto significa un cuestionamiento implícito a la idea de

que los adultos analfabetos o sin educación básica

concluida pueden continuar sus estudios por sí mismos.

¿No son precisamente este tipo de personas quienes

tienen más dificultad para autoinstruirse? Desde el

punto de vista conceptual, la principal debilidad del

autodidactismo es que se le reduce al puro “deseo de

aprender” del adulto, olvidándose que ésta, al igual

que otras capacidades, constituye una disposición

cultural que sólo se adquiere de manera duradera y

eficiente tras un largo proceso de ejercicio en actividades

dc aprendizaje y estudio. Y es justamente esta la

carencia de los adultos no alfabetizados o carentes de

escolarización básica: una débil disposición al estudio

disciplinado y una escasez de elementos técnicos y

cognitivos necesarios para la autoinstrucción.

Tenemos entonces un posible cambio, o por lo

menos su fundamentación jurídico-conceptual, de la

educación de adultos en varios aspectos: en lo

organizativo (¿maestros remunerados

en lugar de asesores

voluntarios?), en los métodos

(¿establecimiento de horarios y/o asistencia a sesiones

de estudio?), en los materiales, etcétera

En el terreno político-administrativo, tal como se

desprende de la lectura de la nueva ley, lo más probable

es que la operación de los servicios de educación

básica de adultos pasará a manos de las autoridades

educativas estatales. No obstante, ningún artículo

menciona explícitamente de quién será obligación

prestar estos servicios.

El artículo 44 de la ley dice:

“Artículo 44.- Tratándose de la educación para

adultos la autoridad educativa federal podrá prestar

servicios que conforme a la presente Ley corresponda

prestar de manera exclusiva a las autoridades locales”.

Pero ningún artículo indica que a las autoridades

educativas locales (estados) corresponde prestar “de

manera exclusiva” dicha modalidad educativa. El

único artículo que podría esclarecer esta laguna es el

13 fracción I, pero su redacción es imprecisa:

“Artículo 13.- Corresponden de manera exclusiva

a las autoridades educativas locales, en sus respectivas

competencias, las atribuciones s isgiugiueinetneste:s:

Educación de Adultos

I.- Prestar los servicios de educación inicial, básica

-incluyendo la indígena-, especial así como la normal

y demás para la formación de maestros...”

Sin duda sería erróneo interpretar esta omisión

como un intento gubernamental por desentenderse de

esta responsabilidad. Podría tratarse más bien de una

falla en la redacción, porque resulta claro -de acuerdo

al artículo 44-, que en principio la educación de

adultos también pasará a manos de los gobiernos

estatales, y que el gobierno federal se reserva la

atribución de intervenir, cuando lo considere necesario,

en este tipo de educación.

A nivel administrativo es de esperarse la

desaparición o reestructuración (descentralización) de

la institución que actualmente se encarga de prestar

este servicio: el Instituto Nacional para la Educación

de los Adultos (INEA). Quizás el procedimiento sea

similar al seguido en la federalización de la educación

básica y normal. Es decir, descentralización de recursos

materiales y financieros, y conservando la atribución

federal de la función normativa. En lo que se refiere a

programas y materiales educativos es poco probable

que las entidades federativas cuenten con

la capacidad técnica para diseñar y

elaborar sus propios materiales. Por otro

lado, tampoco parece deseable para el

gobierno federal desprenderse de esta

función en el futuro inmediato. Las

funciones de evaluación y certificación,

en cambio, pueden pasar a la administración

directa de los estados.

Lo que aparece sumamente ambiguo,

por no decir oscuro, es la manera en que

se coordinarán estados y federación para

la prestación de los servicios de educación

de adultos.

El debate parlamentario sobre

la educación de adultos

Es significativo el escaso interés que la

educación de adultos suscitó en el debate

parlamentario sobre la Iniciativa de Ley.

En efecto, aún cuando algunos diputados

hicieron referencias al rezago educativo,

sólo un representante del Partido Popular

Socialista cuestionó e hizo propuestas

sobre dos de los artículos de la Iniciativa referidos

directamente a la educación de adultos.

Esta situación revela el gran desconocimiento

existente acerca de la importancia y las dimensiones

que esta modalidad educativa tienen en México. Pero

también puede entenderse como una muestra de la

exigua capacidad de los actores directamente

involucrados en el campo de la educación de adultos en

México (investigadores, administradores y usuarios)

para articular y presentar propuestas de acción

consistentes, capaces de atraer la atención de los

actores sociales y políticos hacia este campo.

Referencias

CEPAL-UNESCO (1991). Educación y conocimiento.

Eje de la transformación productiva con equidad.

CIDAP. Educación para una economía competitiva.

Guevara Niebla, Gilberto (1992). La catástrofe

silenciosa. México, FCE.

Ley General de Educación (1973).

Ley General de Educación (1992).

Educación de Adultos..:

Al impulsar la

educación de los

trabajadores,

se eleva la

calidad de la

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